“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位。”今年以来湖南省委省政府为了推进“四化两型社会”建设进程提出的法治湖南建设既离不开党和国家一系列理论的指导，同时也离不开湖南地方自治制度的建立与实施。杜钢建教授也指出“未来中国地方民主政治的发展将集中表现为普通地方自治制度的建立和市县长、乡镇跃由直接选举产生”孙中山是中国民主革命的先行者，是近代中国社会转型期地方自治的思想先驱，他始终高度重视地方自治，提出了“以县为民权之单”、“践民权之真义”、遵“地方自治之次序”等地方自治思想，并且还制定了许多相应的制度、规范，本文拟就孙中山地方自治思想及其对法治湖南建设有何启示进行论述。
一、孙中山的地方自治思想
“中国古代无近代意义上的地方自治，中国古代‘地方自治’就是官治。”近代意义上所说的地方自治思想是19世纪末20世纪初作为一种政治思潮随着西方资产阶级的宪政思想由西方传人中国的。地方自治是指国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力、财力、物力自行处理自己的事务的政治制度。最早向国人宣传地方自治思想的是近代维新派的马建忠、郑观应、何启等，他们非常重视地方自治问题，大力宣传地方自治，使“地方自治一语，举国中几耳熟能详”当时以孙中山为首的资产阶级革命派也积极探索地方自治制度，他不断研究欧美及日本各国的地方自治制度。根据中国的国情，逐步提出了他自己的自治思想主张。孙中山的地方自治思想初步形成于清末辛亥革命前。1897年8月，他提出“人民自治是政治的极则”的主张，即“军政府授地方自治权于人民，而自总揽国事之时代”，认为“凡一省全数之县，都达完全自治者，则为宪政时期开始时期”，1902年孙中山初步提出了革命程序论，将地方自治列为其中一项重要内容。1905年，孙中山指出：“在‘约法’时期军政府以地方自治权，归之于人民，地方议会议员及地方行政官皆由人民选举”，“俾我国民循序以渐进，养成自由平等之资格，中华民国之根本于是乎在焉”。以孙中山为代表的革命党人在1906年制定“中国同盟会革命方略”，把“地方自治”作为建设民主共和国家的政治目标之一。期间经历了民国的建立、护国战争和国民党的改组到1923年1月在中国国民党宣言中阐发新民主义思想，孙中山的地方自治思想日趋成熟，“国人筑屋先上梁，西人筑屋先立础”旧，但是“今建中华民国，亦于古国不同。故必筑地盘于人民之上，不自政府造起，而自人民造起也……故兄弟谓以地方自治为建国基础。”由此可以看出。孙中山极为重视中国地方自治建设，把地方自治视为民主共和国家的建国基础。总的看来，孙中山的地方自治思想主要包括如下内容：
第一，“以县为民权之单”。孙中山所主张的地方自治主要是县自治，他认为“国民者，民国之天子也。再侪当以叔孙通自任，制定一切，使国民居于尊严之地位，则国民知所爱而视民权如性命矣。然其道必自以县为民权之单始也”。他在“民权主义”中的直接民权与革命程序论相结合构成地方自治的基本理论的基础上形成了以县为单位实行直接民权的思想，认为如果地方自治仅限于“地方分权”，那跟“官治”没什么差别，只有直接民权才能真正实现民权主义的精神，但是直接民权“不宜以广漠之省境施行之”，“言地方分权而以省为位者，仍不集权于一省也”，所以应当以县为单位以实现直接民权为目标。1924年1月的国民党一大，以宣言形式对县自治进行了确认。孙中山所倡导的这种地方自治属于资产阶级改良主义的范畴，它所实行的是由下而上的民枞，不但有利于提高办事效率，而且还强调了县的地位、县长民选、县民意机关制定地方法规，“地方自治者，之础石也。础不坚，则国不同”。这种分县自治是实现主权在民的重要保证，并且还是进行中华民国建设的基础。
由县治到省治，再推广到全国。哈佛大学孔斐力教授曾经以符合两方语言习惯的概括，正确地概括了孙中山的理论：“孙坚信，一个对立宪政府和参与的形式和理论尚不习惯，必须进行一种自上而下即由县到省、到中央的建设。在民党的统治下，公民将学会县级范同内的自治形式和实践党政治发展的这个训练阶有一个任务，就是使1个省中所有的县实现自治，然后使这个省本身实现自当大多数省实现这种自治之后，国民大会将颁布一个以五权分立原则为基础法”。“省之一级，上承中央之指挥，下为各县之监督，诚不可少，然必厘订权限，若者为地方赋予之权，若者为中央赋予之权，然后上下五隔阂之嫌，行政免紊乱之弊也”，从而孙中山并没有对作为一级政权的“省”作详细的规划。
第二，“践民权之真义”。国民党《一大宣言》直接规定“闰民党之民权主义，于间接民权之外，复行直接民权”，以“践民权之真义”这体现了孙中山民权主义的核心思想。进入宪政时期，地方自治实行直接民权，即一县之内。公民有选举及罢免县级官吏之权，有创制及复决法律之权。孙中山将这种民权，称为“民权之真义”、“充分的民权”、“彻底的民权”。他认为实行民治则“人民之代表者，或受人民之委任者，只尽其能，不窃权，予夺之自由，仍在人民。是以人民为主体，人们自动者”。要施行民治还要权能分治，“根本上要人民有权，至于管理政府人，要付之于有能的专门家”。“人民不应该将这些人视为尊贵荣耀的总统、官员，而应该视同车夫、捕快、厨子、医生、木匠、裁缝之类的公仆”，用人民的四个政权，来管理政府的五个治权，才算是个完全的民权政治机关，人民和政府的力量才彼此衡。但是孙中山对于如何实现民权没有做很详细的解释，他只是提到“我国以旧有自治之础，合诸今日人人尊重民权之心理，行之十年，不难此目的”。他的理论后来为朱执信所继续展为创制权、复决权、选举与罢官权，“人民有了这四权，才算是充分的民权……就是要有这四个民权来管理大事”。
第三，遵“地方自治之次序”。依照孙中山《地方自治开始实行法》的规定，孙中山认为实行地方自治应循序渐进。当军政时期结柬、训政时期开始后，“欲行此制，先定规模。首立地方自治学校……次定自治制度，一调查人口，二清理地亩，三平治道路，四广兴学校，而其他诸政，依次举行。”由地主自定之，是解决地方自治经费的重要途径，通过“报价抽税”开放土地，增加地价，并随时照价收买土地，开辟财源，“道路者，文明之目也，财富之脉也……吾国人欲由地方自治，以图文明进步，实业发达，非大修大路不为功”。第五是垦荒地，区别情况，由公家开垦。最后是设学校，学校是“文明进化之源泉也，必学校立而后地方自治乃能进步，故于衣食住行四种人生需要之外，首当注重于学校也”。自治团体则办理向农业、工业、金融业、保险业等方面的其它事宜，地方自治“不止为一政治组织，亦并为一经济组织”。只有这样，才能实现真正的地方自治。地方自治所需的经费来源和对国家的负担则可用土地的税收、地价的收益、公地上的出产、山林和川泽的生息以及矿产和水力的利润都可以作为地方政府所有，用作经营地方上育幼、养老、济贫、救灾、卫生等各种公共事业的经费。
孙中山的地方自治思想跟以康粱等为代表的改良派所主张的“自治”以及以袁世凯为代表的各式军阀鼓吹的所谓“自治”是不同的，改良派所主张的“自治”是建立在联邦制政体的基础之上，不符合当时我国的国情，而且也并没有形成统一的理论体系。以袁世凯为代表的各式军阀鼓吹的所谓“自治”只是地方军阀谋取自保和愚民的一种手段，不带有任何民主色彩。而孙中山所提出的自治思想是一种以均权主义为前提的地方自治，以消除中央集权和地方分权的弊端为目的，实行地方自治是均权主义政治所要求的，并且它也符合现在世界人民的政治理想。孙中山的思想经过其自身不断的完善最终也形成了一个较为完整的体系，尽管受所处的时代的限制，在有生之年没能实现上述地方自治的思想，但是民初一系列规模宏大的地方自治运动，基本都是以他的思想为蓝本亦或打着他的旗号而进行的，同时它也对于中国共产党在建国前和建国后地方自治制度的建立和实施起到了很好的指导作用，对现在法治湖南建设中地方自治制度的建立有着很大的启示作用。
二、孙中山地方自治思想对湖南近代地方自治运动的影响及《湖南省宪法》的颁布
早在光绪年间，孙中山就有对未来推翻清朝后中国根本制度的设想，他指出：“……惟在联邦共和之名下，夙著声望者，使为一部之长，以尽其材，然后建中央政府以驭之，而作联邦之枢纽”。民国建立后，孙中山和其他国民党成员为了限制袁世凯日益扩张的权力极力的宣传地方自治。1914年，孙中山在日本办《民国杂志》作为喉舌，大力宣传他的自治思想。它的这些自治思想充分体现在湖南的自治运动中，并且也贯穿《湖南省宪法》中。早在维新运动期间，湖南就有许多官绅以“开民智”、“兴民权”为号召，创办了一批具有地方自治色彩的事业。还在1898年成立了湖南保卫局，到了20世纪20年代初湖南地方自治运动达到高潮。1922年1月，湖南省颁布了中国第一部正式通过的省宪——《湖南省宪法》，到1926年8月宣布取消省议会，湖南自治局面才落下帷幕。这一地方自治运动前后历时长达28年。
《湖南省宪法》分序言和正文l3章，共141条，虽然比国宪颁布得早，但是它在序言中就明确规定“湖南人民为增进幸福。巩固国基，制定宪法”，总纲第l条也规定“湖南为中华民国之自治省”，这说明《湖南省宪法》没有对国家整体造成损害。它充满了民主精神，从形式上体现了对人民权利的重视，据统计，规定要经过公民投票的事务共有l1处之多。不仅如此，它还广泛运用直接民主制，这正是孙中山所极力推崇的，规定“人民在法律上一律平等，无男女、种族、宗教、阶级之区别”，强调公民参与，强调公民投票的决定作用，强调妇女享有与男子同等的选举权、被选举权，这在当时的全国范围内影响极大。同时，《湖南省宪法》明确规定了中央与地方的权力划分，划分省权与国权，以便将来制定国宪时由省之事权内划出一部分让与中央，作为国权在宪法中加以规定，赋予了省高度的自治权力：省拥有对省长的人事决定权、省高等审判厅具有终审权、省有充分的军事权力。《湖南省宪法》是当时全国“联省自治”运动中唯一的一部比较正式的宪法，为其他各省制定宪法提供了蓝本。同时它也被认为“中国没有任何其他政治团体在民主的道路上超越了湖南所走的这一步”。虽然整部宪法有很多不足，但其民主精神却使同时代的中国宪法难以媲美。省长、省务院的官员是经过选举而产生，赵恒惕在当政期间建立了湖南大学和纺织厂，并且还拓宽了省城街道，资助了湘雅医学院私立学校。这与孙中山对地方自治思想的积极鼓励和支持分不开的。是对孙中山的自治思想的具体体现和实践。
三、孙中山地方自治思想对法治湖南建设中地方自治制度建立的启示
由前面所述可知，孙中山提出的地方自治思想是在清末民初混乱、黑暗的政治局面中，为反对封建专制制度。参与政权而倡立的一种制度，它来源于对欧美等资本主义国家民主制度的认识和推崇，是在对西方地方自治制度改革的基础上建立起来的。符合现在中国人民的政治诉求。它不但对近代湖南地方自治运动及《湖南省宪法》的颁布有重大的影响，并且对当今湖南省在“四化两型”社会建设过程中所倡导的法治湖南建设有重要的启示意义。法治湖南建设是在“四化两型”社会建设背景下提出来的，湖南省委省政府在《关于加快经济发展方式转变、推进“两型社会”建设的决定》(以下简称《决定》)中提出进行法治湖南建设要“以依法执政为核心。依法行政和公正司法为重点，推进法治湖南建设，不断提高全省经济生活、政治生活、文化生活和社会生活各个领域的法治化水平。”我们知道地方自治是国家宪法和法律保障的地方自治政府、团体和个人行使自主权的活动。它既涉及中央与地方权责关系划分，又直接关系到我国基层社会发展，因此，能否构建适合中国国情的中国特色地方自治制度，不仅事关我国行政体制改革的成败，更直接影响到我国社会的长远发展。湖南作为中国的一个省，建立地方自治制度不但影响着中国行政体制改革的推进，而且还事关法治湖南建设的成效。
地方自治是中国共产党自诞生起一贯的主张。新中国成立后，在中国共产党的领导下我国建立了民主集中制的地方政权体制，并逐渐形成了中国有特色的地方自治制度：特别行政区、民族区域自治制度、基层群众自治(包括在农村的村民委员会、城镇的居民委员会和企事业单位的职工代表大会)。当代中国的地方自治主要存在于民族区域自治地方和特别行政区，国内其他地区并不具有自治的性质。湖南省作为中国的一个省，也不例外，它的权力全部来自中央授予，从属于中央政府，与中央之间是典型的上下级隶属关系，湖南总体上不具有地方自治的特点。为了推进法治湖南建设，湖南必须建立自身的地方自治制度。这是法治湖南建设的中心环节。所谓地方自治制度，就是把地方应该具有的权力法律化、制度化，地方与中央平等地适用法律化规定，将中央与地方的关系纳入法治的轨道。孙中山的地方自治思想有许多方面可以用来指导在湖南省地方自治制度建立的过程中出现的问题，对湖南省地方自治制度的建立有很大的启示作用。
第一，湖南省地方自治制度应遵守宪法的规定，因地制宜，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治省有机统一起来。湖南省地方自治制度是一种中央集权下的地方自治制度，它必须和宪法保持一致，在宪法和法律规定的范围内。孙中山的地方自治是均权主义前提下的地方自治。他指出：“中央有中央当然之权，……军事、外交、交通、币制、关税是也。地方有地方当然之权，……如教育、卫生，自治范围内是也。”均权的对象是国家的各项管理权，而不是主权。孙中山所提出的这种均权主义是作为处理中央政权和地方政权之间的关系和活动范围的理想准则，对湖南省如何处理好中央与湖南省自身权力分配问题有很大的借鉴作用。我们必须反对完全的中央集权与完全的地方分权，合理的处理好中央与地方权力关系，以达到既可以维护中央权威的至上性、保证政令的统一与畅通，又符合湖南省内的“省情”，充分发挥湖南地方政府和广大公民的自治精神和积极性，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治省有机统一起来，从而有效地阻止专制与腐败，使湖南人民能充分直接地行使民权。
第二，高度重视人民权利，广泛运用公民投票制。孙中山“所谓训练清朝之遗民，而成为民国之主人翁，以行此直接民权也。”他提出“复直接民权”，“践民权之真义”，高度重视人民权利。在现代，湖南跟全国其它省一样，面临一个“迫切需要公众参与”的时代，但是在农村和城镇社区内，有很多人被排除在自治的范围之外，而人民群众的素质有了前所未有的提高，所以湖南地方政府应牢固树立让争取让每一位公众参与行政立法和决策的理念。湖南地方自治制度应建立地方公众参与制度、地方政府自治制度，以使公众参与成为推进有效的政府治理、构建互动合作的政府与社会关系、重建公共权力的权威等提供新的社会资源，并促进多元利益主体的对话合作、实现多方共赢、促进社会公平。湖南地方自治制度应从根本上实现一方人民治理一方土地，实现公共治理上的因地制宜、科学发展。使人民充分行使自己的权力。
第三，赋予省高度自治权。孙中山推行的是“以县制为民权之单”，由县制而省制乃至全国。现在的湖南可以根据自身的具体情况先建立一个省级地方自治制度，但同时也要加快县级地方自治的步伐。中国的省级地方自治制度具有行政性与自治性统一的特点，湖南省一方面必须接受中央机关和上级机关对它的领导，另一方面又要自主处理法定的自治事务。如果上述事务一致，则只需服从上级，但是在有冲突的情况下呢?从经济方面来看，省内各个市县的经济横向联系被阻隔，使省内统一的市场难以形成，而被分割的各个地方市场势必增加经济运作的整体成本，降低湖南在国内市场或国际市场的整体竞争力，从而削弱湖南省自身的凝聚力。另一方面，在湖南省内以及湖南与其它各省之间不同的地方制度使同一层级的地方拥有不同的权力、财力和制度资源，它们之间的竞争。不但不能体现市场经济的公平原则，反而会影响国家的稳定，威胁国家的整合。因此我省在建立地方自治制度时，要有高度的自治权，省长要由本民选出来，也就是说不是由中央任命：要对各自治体的职权作出明确的、可操作性的规定，并要明确如何确立地方利益实体即地方自治权究竟应该归属于哪一级地方政府，构建必要的权力制约机制，解决好地方自治与中央集权的关系。湖南省级政府作为中央政府执行机构的法律地位，将金融、教育、环境、民政、民族等进行统一管理，确保中央政令的畅通。同时它也可以把经济、科技、教育、文化、卫生、体育、环境、民族、公安等等一系列公共事业发展责任到各县，把其发展的权力和责任都真正统一于县级政府，让广大的人民群众参与到各项事务中来。
第四，改革市县长、乡镇长选举方式，加强人民代表大会制度建设与司法建设。众所周知，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，我国现阶段的人民代表大会制度较为符合中国的国情，但是在人大选举制度方面存在着许多问题，虽然它与孙中山所提出的权力制衡原则有着根本的不同，但是我们可以借鉴孙中山所提出的权力制衡原则和地方自治思想来改革人大代表选举制度，建立市县长、乡镇长直接选举制度。杜钢建教授提出可以改革市县长、乡镇长选举方式的改革探。推进地方的直接选举制度的建立，以调动各地广大群众的民主参与热情，有力地促进地方政治社会秩序的稳定。如何对人大选举制度进行改革、推进市县长、乡镇长直接选举制度的建立呢?首先要提高全体选民以及候选人自身的素质，在选举人大代表时，要本着客观、公平的原则，“选出一个人或党，授权他或它为自己决策”。各级组织可以提名候选人，选民也有权联名推荐候选人，甚至公民还可以自我推荐作候选人，所有的代表候选人都要在选民中公平竞争。代表候选人可以通过电视演说和报纸、网络等媒介的宣传让人民群众了懈侯选人的情况，或者深入选区了解情况、听取选民意见、使选民熟悉代表候选人。其次，在进行选举时要创造各种条件使选民能排除各种十扰因素，真正以自己的独立意志行使投票权利。第三，要消除人大常委会组成人员的权利地位事实上高于人大代表的现象，保证人大代表权利地位真正平等。第四，人大代表行使权利的情况必须及时向选民公开，湖南省要建立有效地地方监督体系，通过政党监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督等来防止在投票过程中出现的贿选等不良拉票现象。第五，在人大会议制度方面，人大代表有提出大会议题的权利，并且要建立在全体大会上发言的会议程序。改革市县长乡镇长选举方式是建立湖南地方自治制度的关键环节。
同时还要建立完善的法律制度体系，如尽快制定村(居)民自治法、地方财政法等法律规范，建立适合我国国情的地方自治机关。完善省委领导地方立法的工作制度，围绕加快经济发展方式转变、推动“两型社会”建设，着力加强促进经济结构调整、保障人权和改善民生、发展社会事业、加强资源节约和环境保护、推进自主创新和科技进步、促进政府职能转变、维护社会公平正义等方面的地方自治制度的立法，从法制上保证省委重大战略部署的贯彻实施，从而使得湖南地方自治制度的建立做到有法可依，加快湖南自治制度的建立。对人民群众加强法制宣传教育，树立社会主义法治理念，提高公民的自治意识。
第五，借鉴其它国家的地方自治经验。孙中山的地方自治思想是欧美等资本主义国家地方自治制度的中国化。现阶段的湖南可以借鉴他们在这方面的地方自治改革经验，确立自己的地方自治制度。拿日本来举例，虽然中国和日本在地理和人口规模、经济社会的均衡性以及政治发展等很多方面都不同，但是日本与中国一样是单一制下的中央集权国家，在改革前实行的也是中央集权制，地方自主权很小。战后，日本在美国的影响下，为适应经济的发展，较早实行了地方自治的改革，在处理中央和地方自治的关系以及地方公众参与制度方面有着很好的经验，然而湖南在这方面刚刚开始起步，如人民代表大会制度虽然与日本的议院制不同，但是可以吸收他们的优点，对审议制进行改革，制定出科学细致、可操作的程序性规定，使制度整体具有刚性，实施过程中有法律保障，依法实施。所以湖南可以借鉴日本的经验来解决如何提供有效可行的制度来加快湖南地方自治制度的建立。
总之，孙中山的地方自治思想是中国民主发展进程中的一个重要里程碑，它给当今湖南地方自治制度的建立提供了很多启示，而湖南地方自治制度的建立是一项复杂、艰巨、长期的社会工程，是法治湖南建设的一个关键环节，需要吸收古今中外各种地方自治经验和教训，需要政治、经济、文化等各社会要素的共同支持、相互配合、协调发展，它任重而道远。
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