土地问题是中国民主革命的中心问题。为解决农民土地问题，毛泽东在新民主主义革命的各个时期主持制定了一系列土地政策和法规，如《井冈山土地法》《兴国土地法》《陕甘宁边区施政纲领》《中国土地法大纲》等。本文简要介绍毛泽东土地立法的主要特点，并在此基础上，提出了对我国农村土地立法的几点启示。
一、明显的阶段性
新民主主义革命时期，毛泽东领导的土地立法和土地改革经历了建党初期的工农运动时期、土地革命时期、抗日战争时期和解放战争时期四个阶段。四个阶段迥异的国际国内形势，决定了毛泽东的土地立法呈现出明显的阶段性特征。
建党初期的工农运动时期，毛泽东从中国国情出发，对农民和土地问题作了精辟的论述，这一时期是毛泽东土地立法的萌芽阶段。中共三大上，毛泽东强调指出依靠农民，发动农民革命的重要性，会议通过了毛泽东起草的《农民问题议决案》。在该议决案中，毛泽东明确指出：“有结合小农佃户及雇工以反抗宰制中国的帝国主义者，打倒军阀及贪官污吏，反抗地痞劣绅，以保护农民之利益，而促进国民革命运动之必要。”1925年12月到1926年1月，毛泽东先后发表《中国社会各阶级的分析》和《中国农民中各阶级的分析及其对革命的态度》两篇文章，分析了中国农村各阶级的经济地位和政治态度。他指出：大地主的经济利益是建筑在“对农民的残酷剥削之上的”，“中国的大地主是农民的死敌，是乡村的真正统治者，是帝国主义军阀的基础，是封建宗法社会的堡垒，是一切反革命势力发生的最后原因。”中农属于小资产阶级，“在阶级性上、人数上都值得大大的注意”，平时中农对革命的态度各不相同，但“到革命潮流高涨、可以看得见胜利的曙光时，不但小资产阶级的左派参加革命，中派亦可参加革命”。绝大部分半自耕农和贫农是农村中一个数量极大的群体，“所谓农民问题，主要就是他们的问题”。他们受地租和高利贷的剥削，需要出卖一部分劳动力才能勉强维持生活，因此他们“需要一个变更现状的革命”。雇农是农村无产阶级，以营工度日，“其劳动时间之长，工资之少，待遇之薄，职业之不安定，超过其他工人”，“在农民运动中和贫农处于同一紧要的地位。”这一阶段毛泽东初步指明了党领导农民运动的阶级路线，他对中国社会各阶级尤其是对地主和中农的分析，对之后土地法的提出、修正和实施具有直接的指导作用。
土地革命时期毛泽东土地立法的基本原则是打土豪、分田地、废除封建剥削和债务。《井冈山土地法》在党内最早将党的土地政策法律化，随后，毛泽东又指导制定了《兴国土地法》《中华苏维埃共和国土地法》等，土地立法处于起步阶段。这一阶段毛泽东的土地立法主要涉及土地没收、土地分配和土地所有权三个方面。土地没收方面，由“没收一切土地”到“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。土地分配方面，在分配对象上，没收的土地分给无地少地的农民，同时，对没收土地的地主及在乡地主家属也“酌量分与田地”；在分配标准上，由“以人口为标准，男女老幼平均分配”为主体，调整为按人口平均分配土地;在分配办法上，由按区域分配土地，调整为按人口分配土地，最后确立“抽多补少、抽肥补瘦”的土地分配方法。土地所有权和使用权方面，由土地国有，农民只享有使用权，发展为农民在享有使用权的同时享有所有权，“土地归农民私有，可以自由买卖”。这一阶段土地法规的制定及政策的实施，经历了反复多次变更，但从废除封建地主阶级土地所有制这个大方向上看，是始终如一的。不可否认，这一时期毛泽东主持制定的一系列土地政策和法规尚未成熟，土地立法还处在起步、探索阶段，但初步土地立法为之后党解决农民土地问题提供了宝贵历史经验。
抗日战争时期毛泽东的土地立法政策是“双减双交”。面对空前的民族危机，为建立和巩固抗日民族统一战线，实现全民族团结抗战，毛泽东高瞻远瞩，其土地立法表现为继续有条不紊地解决农民土地问题。与此同时，毛泽东主张采取限制和削弱地主阶级剥削，实行地主减租减息的土地政策，而不是彻底消灭封建剥削。毛泽东在《陕甘宁边区施政纲领》中明确指出：在已经分配过土地的区域，“保证一切取得土地的农民之私有土地制”。在没有分配土地的区域，“保证地主的土地所有权及债主的债权，惟须减低佃农租额及债务利息，佃农则向地主缴纳一定的租额，债务人须向债主缴纳一定的利息，政府对租佃关系与债务关系加以合理的调整。”正如1942年1月28日毛泽东出席中共中央政治局会议所分析的那样:“抗战以来，我党在各抗日根据地实行的土地政策，是抗日民族统一战线的土地政策，也就是一方面减租减息一方面交租交息的土地政策。”这一阶段，毛泽东的土地立法思想逐步成熟。减租减息的土地政策削弱了农村封建势力的剥削，使根据地的土地关系和阶级关系发生了重大变化，提高了广大农民的生产积极性，为坚持长期抗战奠定了坚实的物质基础，激发了农民群众的抗日积极性，团结了各个阶层，促进了抗日民族统一战线的不断巩固和扩大。
解放战争时期毛泽东土地立法的目标是彻底变革封建土地所有制，平分土地，实现“耕者有其田”。为彻底解决农民土地问题，毛泽东制定了“依靠贫农、雇农，团结中农，有步骤地有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产”的土地改革总路线和总政策。1946年5月4日，中共中央召开会议讨论土地问题，毛泽东指出：“解决土地问题，是一个最根本的问题，是一切工作的基本环节，全党必须认识这一点。”当解放战争转人战略反攻阶段，毛泽东又适时提出土地改革中必须注意的两条基本原则：“一是必须满足贫农和雇农的要求，这是土地改革的最基本任务;二是必须坚决地团结中农，不要损害中农的利益。”1948年年初，毛泽东起草了《在不同地区实施土地法的不同策略》《纠正土地改革宣传中的“左”倾错误》《新解放区土地改革要点》等土地改革指示，明确指出要在新区、半老区和老区分别进行土地改革。在解放区的不同区域，实施不同的土地政策，并提出了土改的政策及办法，使土地改革有区别、分步骤地健康发展。这一时期，毛泽东从实际出发，制定了正确的土地改革法律法规，既克服了土地革命时期的“左”倾错误，又及时地调整了抗日战争时期所推行的减租减息的土地政策，在解放区实行了彻底的土地改革，满足了广大农民对土地的要求。
二、鲜明的阶级性
土地制度的改革是一场激烈的阶级斗争。要区别对待敌友，不仅要有正确的路线，还要有正确的政策，才能真正做到团结一切可能团结的力量，孤立和消灭敌人。新民主主义革命各个时期，毛泽东都制定了相应的土地改革路线，提出了相应的土地政策。土地革命时期，毛泽东总结土地斗争经验，逐步制定出“依靠贫雇农，团结中农，中立富农，消灭地主阶级”的土地改革路线。抗日战争时期，为建立和巩固抗日民族统一战线，争取和实现全民族抗战的胜利，毛泽东将土地政策由“没收地主土地分配给农民”调整为“双减双交”，通过实行农民交租交息，地主富农减租减息，以此来削减封建剥削。解放战争时期，毛泽东又提出依靠贫农，团结中农来消灭封建剥削制度。纵观新民主主义革命各个时期毛泽东制定的土地改革路线和拟订的土地政策与法规，都是围绕着阶级划分和阶级斗争而展开的。因此，阶级性是毛泽东土地立法的一大鲜明特点。
1933年6月，毛泽东为纠正土地改革工作中的偏差，防止查田运动中划错阶级成分而写的《怎样分析农村阶级》，系统地分析了农村各阶级，指明了他们的主要特点及各阶级间的区别:地主“占有土地，自己不劳动，或足有附带劳动”，地主的剥削方式“主要是收取地租”。富农“一般占有比较多的生产工具和资本，自己虽参加劳动，但经常地依靠剥削为其生活来源的一部或大部”，富农的剥削方式“主要是剥削雇佣劳动(请长工）”。地主和富农的区别，一是地主“自己不劳动或只有附带劳动”，富农则“自己参加劳动”；二是在剥削方式上，地主“主要是收取地租”，富农则“主要是剥削雇佣劳动”。中农的生活来源“全靠自己劳动，或主要靠自己劳动”，“一般不出卖劳动力”，富裕中农“对别人有轻微剥削，但是非经常的和非主要的”。富农与富裕中农的区别在于，富农“经常地依靠剥削为其生活来源的一部或大部”，富裕中农只有非经常的“轻微剥削”。贫农“一般都需租人土地来耕，受地租、债利和小部分雇佣劳动的剥削”。雇农“完全或主要以卖劳动力为生”。在划分阶级的基础上，通过阶级斗争，采取依靠贫雇农、联合中农、削弱富农、消灭地主的政策，能使土地改革的利益完全落到贫雇农、中农身上。
对贫雇农的政策——依靠贫雇农。毛泽东曾一针见血地指出，农民占中国人口绝大多数，农民问题是中国革命的基本问题，农民的力量，是中国革命的主要力量。新民主主义革命土地改革最主要和最直接的任务，就是满足农民对土地的要求，这一时期毛泽东的土地立法也充分体现了这一点。满足贫雇农的土地要求，不仅要使他们享有土地使用权，还要承认他们拥有土地所有权。抗日战争时期，毛泽东提出必须承认贫雇农是抗日与生产的基本力量，保证农民的地权、财权，提高他们的抗日积极性。解放战争时期，毛泽东审改《中国土地法大纲》，明确指出：“废除封建性半封建性的土地制度，实行耕者有其田的制度。”土地一经分配，由政府发给土地所有证，承认其土地所有权。因为，只有满足贫雇农的土地要求，才能完成土地改革的任务，只有依靠贫雇农，才能彻底废除封建剥削制度。
对中农的政策——联合中农。中农是农村中的小资产阶级，毛泽东指出土地改革必须团结中农，贫雇农必须和中农结成巩固的统一战线，否则，贫雇农就会陷于孤立，土地改革就会失败。他要求在土改中“已经没收了中农的土地财产的地方，苏维埃人员要向当地中农群众公开承认自己的错误”。在划分阶级成分的过程中，如果错把中农当富农，应当及时予以纠正，并在群众大会上说明原因，承认错误，以此取得群众的满意。“过去弄错了现在翻过来的，如是中农一定要赔他的土地财产，即使田已分了，也要抽出赔他。”毛泽东还指出：“土地改革的一个任务，是满足某些中农的要求。必须容许一部分中农保有比较一般贫农所得土地的平均水平为高的土地量。”
对富农的政策——削弱富农。1930年6月，毛泽东主持南阳会议通过《富农问题》决议案，把富农分成三种，第一种是半地主性质的富农，他们自己耕种田地的同时把多余的土地出租给别人;第二种富农具有资本主义性质，他们不出租土地，有时还向别人租人土地雇佣工人耕种;第三种是既不出租土地也不雇佣工人耕种土地，他们单以自己劳力耕种，每年有多余粮食出卖或出借。富农阶层是农村中的资产阶级，富农的生产方式既有封建性也有资本主义性质，但又同纯资本主义的剥削方式不一样。毛泽东认为富农的剥削方式包括封建性质的地租剥削、资本主义性质的雇佣劳动剥削和高利贷性质的商业性剥削。新民主主义革命是资产阶级性质的民主革命，富农经济应保存，在经济上应给富农以出路，但必须消灭其封建半封建的剥削。富农与地主有别，消灭富农的策略是错误的，对富农应采取削弱的政策。
对地主的政策——消灭地主。地主阶级，其生存和发展是附属于帝国主义的，是中国最落后和最反动的生产关系，特别是大地主阶级，他们“始终站在帝国主义一边，是极端的反革命派”。毛泽东明确指出，中国革命的主要对象或主要敌人，不是别的，就是封建主义，就是本国的地主阶级。地主阶级是革命的对象。因此，要废除封建土地剥削，就必须消灭地主阶级。毛泽东主持制定的《中华苏维埃共和国土地法》第一条明确宣布：“所有封建地主、豪绅、军阀，官僚以及其他大私有主的土地，无论自己经营或出租，一概无任何代价地实行没收。被没收来的土地，经过苏维埃由贫农与中农实行分配。”1947年，经毛泽东修改的《中国土地法大纲》规定:“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。废除一切地主的土地所有权。”
阶级路线的正确运用，是保证土地改革胜利进行的关键。阶级斗争是土地改革的关键和基础，只有发动最广大人民群众，通过阶级斗争，形成广泛的群众运动，才能保障阶级路线的正确执行，才能达到消灭封建残余势力的目的。毋庸置疑，毛泽东的土地立法建立在土地改革阶级斗争基础之上，必然有强烈的阶级性。
三、高度的灵活性
新民主主义革命各个时期有不同任务，不同时期的历史任务又具有不同特点。针对不同时期的任务及表现出的突出特点，毛泽东抓住土地这一主线，主持制定了一系列土地政策和法规，这些土地立法随时势而变，极具灵活性。
一是表现在土地法的制定上。大革命失败后，毛泽东领导创建农村革命根据地，制定土改法规，确立党的土地政策是“打土豪、分田地、废除封建剥削和债务，没收地主阶级的土地分配给农民”，并将其作为土地革命的指导方针，表现为彻底废除封建土地剥削制度。抗战爆发后，中日民族矛盾上升为主要矛盾，国内阶级矛盾降为次要矛盾，为了适应这一新变化，团结一切可以团结的力量共同抗日，毛泽东主张在土地政策上作必要让步。他指出：“土地政策应实行部分的减租减息以争取基本农民群众，但不要减得太多，不要因减息而使农民借不到债，不要因清算旧债而没收地主土地，同时应规定农民有交租交息之义务，保证地主有土地所有权，富农的经营原则上不变动。”通过出台新的土地政策，变“没收地主土地分配农民”为“减租减息”的土地政策。这一政治上的让步，考虑到了当时的社会环境，利于团结人民一致对外，充分体现了毛泽东土地立法的灵活性。
二是表现在土地法的实施上。解放战争时期，因各解放区解放时间不一样，存在较大差异，不能以一刀切的方式解决农民土地问题。针对各解放区的不同情况，毛泽东明确指出老解放区、半老解放区和新解放区，三种地区所实行土地法的内容与步骤亦应有所不同。1948年2月3日，毛泽东给刘少奇写信，指出在不同地区实施土地法的不同策略。在日本投降以前的老解放区，由于这一地区大体上早已实施了土地法，土地大体上也早已平分，故这一地区“不是照土地法再来分配一次土地，只须调整一部分土地”。在日本投降至大反攻这段时间所解放的地区的半老区，通过执行《五四指示》加上两年的清算斗争，群众的觉悟程度和组织程度已经相当提高，土地问题虽已初步解决，但尚未彻底解决。故这一地区“完全适用土地法，普遍地彻底地分配土地，并且应当准备一次分不好再分第二次，还要复查一、二次”。在大反攻后新解放的地区，不应当企图一下实行土地法，而应当分两个阶段实行土地法。第一阶段“中立富农，专门打击地主”，分大地主浮财，分大、中地主土地和照顾小地主等项步骤，然后进到分配地主阶级的土地;第二阶段“将富农出租和多余的土地及其一部分财产拿来分配，并对前一阶段中分配地主土地尚不彻底的部分进行分配”。“第一阶段，大约须有两年时间；第二阶段，须有一年时间。太急了，必办不好。老区和半老区的土地改革和整党，也须有三年时间（从今年一月算起），太急了，也办不好。”毛泽东根据不同地区的具体情况，提出了实施土地法的不同策略，这种根据不同地区采取不同政策的灵活多变的土地立法保证了解放区土地改革的顺利开展。
四、几点启示
新民主主义革命时期毛泽东关注农民权益，重视土地立法，其土地立法的鲜明特点对完善我国农村土地立法提供了有益的启示和借鉴。
一是土地立法必须充分考虑广大农民的切身利益。毛泽东在长期的革命斗争实践中，始终关注农民权益和土地问题，正如他在延安会见美国作家斯诺时所说：“谁赢得了农民，谁就会赢得中国，谁解决土地问题，谁就会赢得农民。”因此，毛泽东主张通过土地立法的形式，在法律中反映人民意见，体现人民意志，满足农民对土地的要求，解决农民土地问题，切实有效保护农民利益。在未来我国农村土地立法的完善过程中，要注意调整农地权利结枸，在保证我国土地公有制性质不变的情况下，保障国家的土地管理权、集体的土地所有权与经营权的同时，要注意保障农民的土地承包权、经营权和收益权，特别是加强对失地农民的利益保障。要关注广大农民的切身利益，对在土地改革中发生损害农村权益的情况，要及时制止并坚决纠正。要以保护农民利益的理念来建枸和充实我国农村土地法律制度，推动依法治国和建设社会主义法治国家。
二是土地立法应灵活多样，适时而变。毛泽东的土地立法是灵活多变的，他提倡根据时势的变化，及时调整土地政策，制定相应的土地法规，指导农村土地改革运动。我国农村情况千差万别，集体经济发展很不平衡，要搞好农村土地立法，必须有针对性地布局试点。在未来我国农村土地立法的完善过程中，应特别注意随势而变，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，尝试推进前瞻性的土地立法，在试点基础上有序推进。如积极倡导和推动农民办“股份合作制”经营机枸，应结合各地实际情况，选择一定区域，设定一定期限，作改革试点，并鼓励在此基础上土地流转，根据试点情况决定是否就现行农村土地立法做阶段性调整。
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